中德土壤污染治理责任主体比较研究
近年来，我国层出不穷的土壤污染致害事件在 社会上引起巨大反响。因土壤污染介质的特殊性， 其涉及到的主体包括污染行为人、土地使用权人、 土地所有权人等。在土壤污染治理中，责任主体的 认定是一个核心和复杂的问题。尽管我国在《关于 保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》《国 务院关于印发土壤污染防治行动计划的通知》《污染地块土壤环境管理办法( 试行) 》中都对责任主体作 出了规定，但是这些法规仅初步涉及土壤污染责任 主体认定，在具体案件适用中会显得不接地气。
以“常州毒地案”为代表的环境司法实践表 明，粗糙的规定并不能有效解决我国土壤污染中责 任主体认定的难题。与我国相仿，德国在 20 世纪 80 年代面对战争和经济发展留下大量受到污染的 土地，其在土壤污染治理中创造性地引入“状态责 任”，并通过大量司法实践和理论研究明确各主体 责任划分和责任主体竞合处理，一定程度上缓解了 土壤污染责任主体认定的困境。因而，对中德土壤 污染责任主体进行比较研究，分析并借鉴德国土壤 污染责任主体认定的核心内容，对完善我国土壤污 染防治的相关立法和司法活动具有重要意义。
一、德国经验: 土壤污染责任主体认定精细化
20 世纪 80 年代，德国的土地因战争以及经济发展遭受到严重的污染。在土壤污染案件中， 适用一般侵权诉讼责任主体的认定难以应对土壤污染问题不断加剧、逐渐复杂化和综合化的趋势。 德国在理论和实践中作出了积极的改革，以适应 大规模侵权给土地造成损害的责任主体认定。
土壤污染责任主体认定大致上可以分为明确 责任主体范围、划分责任内容和处理多重责任主 体竞合三方面的内容。责任主体范围的明确，是 为了解决土壤污染治理义务归属问题; 责任内容 划分是对各项义务的具体化; 多重责任主体竞合 处理是厘清具体案件中存在多个责任主体时的优 先顺位问题。
明晰责任主体范围，以不同归责理论确定
治理责任归属 根据德国《联邦土壤保护法》第 4 条第 3 项 规定，土壤污染责任主体的范围包括: ( 1) 造成土 壤产生有害变化的污染行为人及其概括继承人; ( 2) 土地所有权人及对土地有事实上管领力的 人; ( 3) 基于商法或公司法的法律原因，需要为拥 有土地所有权的法人承担责任的人; ( 4) 作为无 主物情况下，抛弃土地的所有权人; ( 5) 《联邦土 壤保护法》施行后转移土地的前所有权人，知悉 或可得知土壤有害变化或残留污染场址者［1］。
行为妨害人作为责任主体之一，系沿袭了传 统警察法和安全秩序法的相关规定［2］。在责任认定过程中，只要该主体实施的行为与污染结果 之间产生直接因果关系，在不探讨是否有可归责 事由的情况下，该主体就成为当然责任主体［3］。 判断污染行为人的责任，以行为导致危险的“直 接性理论”为基础。根据现行法律规定，判断直 接因果关系取决于该行为在判断归因方面是否超 过警方的危险阈值，并且已经“直接”造成了危 险［4］。对于非法行为造成的危险，很容易将其归 纳到“直接因果关系”中; 对于合法行为造成的危 险，因现代社会对侵权法提出了新的要求，不仅要 针对不法行为规定损害赔偿，而且要对社会的危 险进行分配［5］。故德国在 20 世纪明确了“危险 责任”，即因合法行为而承担责任的状态，责任人 的范围一定程度上取决于主体对物的控制程度。 土地所有权人、土地使用权人作为土地的实际控 制人，当然列入状态责任人范围中。对于设备的 持有人是否应当列入状态责任人范围，《联邦土 壤保护法》并未明确规定。但是根据《德国环境 赔偿责任法》第 1 条，因环境侵害造成人身、财产 损失的，设备持有人负有向受害人给付赔偿的义 务。基于《德意志联邦基本法》第 14 条的规定， 财产权人负有义务。财产权之行使应同时有益于 公共福利，故对于状态妨害人，其作为对物享有支 配权的主体，在享有权利的同时也要承担该物所 带来的不利后果［6］。状态责任人承担责任的构 成要件有四: 其一，在客观方面，对发生危害的土 地具有事实上的控制管理能力。其二，在主观要 件上，责任认定并不以责任人的故意或过失为必 然条件。其三，在责任认定上，并不产生因果关系 的判断问题［7］。最后，损害结果就是物的危险状 态。因为责任承担的原因来自物的危险，而不以 危险的“引起行为”为连接因素，其并不像行为责 任一般具有可归责性，所以具有管领力的人在何 种限度内承担责任成为关注的焦点。《德国联邦 土壤保护法》并没有根据德国实务见解，规定以 比例原则作为对财产权限制的标准。《德国环境 责任法》第 16 条规定，损害他人财产的同时引起 自然环境的破坏的，不能仅以恢复自然环境原本 的状态所支出的费用是否超过被损毁的自然环境 本身的财产价值，来判定是否符合《德国民法典》 第 251 条第 2 款意义上的“不符合比例原则”。依 照一般侵权法规则，如果费用超过被毁损价值的 30%，就符合“不符合比例原则”。很显然，考虑到 生态环境作为人类命运共同体价值的延伸，“合比 例的标准”相对地需要被提高［8］。在 2000 年德国 联邦法院的判决中，就采取了需要符合比例原则的观点。除非土地所有权人明知土地已经存在污 染却仍然购买或利用，或容许土地以有风险的方 式利用，基于期待可能性，其整治土地的费用负担 不得超过土地的市场价格［9］。
对于概括继受土壤污染责任是否需要有法律 形式上的依据，早期在德国存在一定争议，直到 2006 年德国行政法院的 BUG-GINGEN 判例才为 此确定了标准。该争议产生的根源在于德国警察 法对人们承担警察责任有三个阶段的规定。第一 个阶段，在危险尚未发生的情形下，人们受一般抽 象性规定的规范，此阶段并没有产生概括继承的 可能。第三阶段，行政机关通过行政处罚将责任 人具体化，责任人和责任内容确定，有继受可能。 主要争议点是在第二阶段，当危险发生、符合行政 干预的构成要件、尚未受到行政处罚时，行为妨害 人或者状态妨害人依法负有的预防和修复责任能 否继受，学界观点不一［10］。一种观点认为，如果 已经对前手作出行政处分，该具体化的义务因与 土地连结后而失去了人身专属性，可以直接由后 手继受; 而另一种观点认为，应该对后手作出新的 处分，因为行政机关对前手的行政处分对后手而 言有可能是不符合要件或违法的，所以后手需要 以新的所有权人身份负原始的状态责任［11］。
厘清责任内容，预防责任和修复责任双管齐下
责任内容承担上有预防责任和修复责任之分。预防责任主要是预防任何土地改造行为对土 地可能造成的有害影响; 修复责任包括停止有害 改造行为、清除污染、防止污染物扩散、自行对修 复过程进行监测等［12］。责任主体在案件中的地 位不同，需要承担的责任内容也存在差异。根据 《联邦土壤保护法》第 4 条第 3 款: 对于行为妨害 人及其概括继受人，其主要承担修复责任。对于 状态妨害人，在危害尚未发生时，其需要承担预防 义务; 在危害已经发生时，其需要承担修复义务。 另外，造成土壤有害变化的责任人、该法生效后转 让土地并对土地有害变化知情的前所有权人以及 被《商业法》和《公司法》要求对拥有不动产负责 的法人，有义务实施修复。
应对多重责任主体竞合，以公平和效率原则为指导
在土壤污染案件中，当既有行为妨害人又有 状态妨害人时，在责任主体的选择上，理论界与实 务界都认为主管机关有裁量权。首先，是行政主管机关对责任主体的行政处罚，要求防止或排除 危险。其次，是向责任人请求治理土壤污染的费用。但主管机关在行使自由裁量权时，也应当遵 循两个原则。
第一，应当遵循行为妨害人优先于状态妨害 人的原则［11］。基于行为妨害人行为的可归责性， 首先由行为人承担土壤污染治理责任更加公平。 当存在多个行为妨害人时，可以选择时间上最后 造成危险或造成危险比例最重者。当行为妨害人 和状态妨害人重合时，慕尼黑高等行政法院曾针 对土地所有权人出租场地供他人贮放石油废弃物 以获得高额租金，在导致地下水污染的情形下仍 继续出租的行为，将该所有权人认定为直接引起 污染的污染行为人，应该与经营者共同承担治理 责任，但仍然保留土地所有权人向经营者求偿的 权利。该求偿权的消灭时效是 3 年，从主管机关 请求代履行费用之日起算，或知悉其他责任人存 在之日起算。该权利最长持续至整治措施结束 30 年。
第二，由于土壤污染的特殊性，有时也需要秉 持“迅速有效的危险防止原则”［11］。首先，在选取 责任主体过程中，需要考量该责任主体的实际履 行能力。在主管部门自由裁量之前，需要就所有 妨害人各自应承担的责任以及排除污染可能性加 以调查，进而实现最小侵害和正当负担。其次，在 污染行为人不确定时，状态责任人作为物的实际 控制人，成为迅速有效防止危险的最佳替补。
二、国内检视: 土壤污染责任主体 认定立法和司法实践
我国土壤污染管理起步较晚，真正意义上的 土壤污染管理始于2005 年。继国务院发布《关于 落实科学发展观加强环境保护的决定》之后，我 国土壤污染防治工作逐渐开始步入正轨。随着治 理工作的深入，在土壤污染责任主体的认定中也 逐渐由单一模式向多元化转变，以期更好地应对 土壤污染的隐蔽性、滞后性。